Aunque muy modesta aún en sus objetivos y medios, la política de cooperación oficial para el desarrollo que -con notables disparidades- promueven los países más ricos del mundo, tiene una importancia capital en la creación de posibilidades reales de mejora y bienestar para los pueblos más pobres de la Tierra. Resulta ilusorio imaginar que éstos, dada su situación, puedan alcanzar un nivel de vida aceptable impulsando la actividad económica interna y compitiendo en los mercados internacionales, sobre la base exclusiva de sus propios recursos. En este contexto tiene sentido analizar la recientemente aprobada Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Ella plasma la voluntad política de nuestros representantes en la esfera de la cooperación.

1. Cooperación y desarrollo: dos conceptos cargados de ambigüedad

    Hay que reconocer, antes de entrar en el análisis de la ley, que los términos "cooperación" y "desarrollo" no poseen un significado unívoco. Al contrario, ni todos los agentes sociales los utilizan en el mismo sentido, ni puede olvidarse que ambos han experimentado una mutación y enriquecimiento semántico muy importantes a lo largo del tiempo. Se trata de palabras cargadas de fuerza simbólica, que expresan tanto realidades empíricamente constatables, como deseos utópicos que desearíamos ver realizados para el conjunto de la humanidad. De ahí lo difícil que resulta su cuantificación y delimitación conceptual y la complejidad de juicios de valor que incorporan.

    Frente a la palabra "ayuda" -aún frecuentemente utilizada- cuyas connotaciones venían a consolidar un tipo de relación paternalista, discrecional y asimétrica entre los países capitalistas más avanzados y el Tercer Mundo, se ha ido abriendo camino el uso del término "cooperación", que presupone la interdependencia entre las partes, la corresponsabilidad en la ejecución de medidas tendentes a la superación de la pobreza y la búsqueda de mayor equilibrio entre los pueblos.

    Por su parte, "desarrollo" comenzó siendo sinónimo de "crecimiento económico" pero, poco a poco, ha ido siendo acompañado en su utilización normal por otros adjetivos como "social", "humano", "sostenible" que incorporan la preocupación de expertos y ciudadanos por la distribución de la riqueza, el respeto a los derechos humanos, el logro de una suficiente cobertura para las necesidades básicas o el impacto ambiental del crecimiento.

     De hecho, las políticas de cooperación pueden tener muchas orientaciones: la reforma del marco de relaciones económicas internacionales en favor del Sur, las inversiones para crear mejores condiciones internas para la actividad económica, el asesoramiento técnico a empresas e instituciones, la financiación de programas sociales, etc. En el límite del surrealismo, la imposición de severos programas de ajuste estructural a los países subdesarrollados fuertemente endeudados ha podido llegar a calificarse como política de cooperación.

2. La problemática de la cooperación española

    Para comprender la importancia que tenía la promulgación de una ley sobre cooperación han de tomarse en consideración una serie de factores que caracterizaban negativamente la práctica española en esta materia.

    España ha sido país receptor de ayuda oficial al desarrollo hasta el inicio de los años ochenta y, por consiguiente, su experiencia como donante es muy reciente. No obstante, desde el principio, la cooperación española ha estado lastrada por los siguientes vicios:

    * Escasa voluntad política para impulsar unos programas de cooperación cuantiosos en los recursos aportados y diseñados con criterios de calidad. De hecho, buena parte de los fondos aportados lo han sido por imposición externa. Nuestro país ha tenido que desembolsarlos al incorporarse a la Unión Europea y sus instituciones.

    * El volumen de los recursos económicos dedicados a la cooperación creció hasta 1993 (momento en que llegaron a representar el "techo" del 0,28% del PNB). Desde entonces han tendido a decrecer y a oscilar erráticamente debido a la tibia actitud de los gobiernos, a que los retornos de préstamos anteriores comenzaron a incrementarse y a que el crecimiento del PNB era más rápido que el de las partidas presupuestarias de la política de cooperación. Sorprendentemente, esta "fatiga" en el esfuerzo económico de la administración, coincidió con el máximo nivel de movilización y conciencia sociales (dinamizadas por el movimiento 0,7%).

    * Una parte muy importante de la ayuda española ha estado ligada a nuestros intereses comerciales, esto es, ha servido para impulsar nuestras exportaciones mucho más que para el desarrollo de los países del Sur. Los FAD (Fondos de Ayuda al Desarrollo) han llegado a representar más del 80% de los recursos destinados a la cooperación algunos años. Ciertos documentos oficiales han llegado a expresar formalmente que estos fondos podían utilizarse para abrir nuevos mercados e, incluso, para generar dependencia de otros países hacia nuestros productos.

    * Desde el punto de vista del diseño de la política de cooperación y de su ejecución práctica ha existido desde el principio un alto grado de descoordinación. Se han multiplicado las iniciativas a nivel estatal, autonómico y local sin ningún criterio armonizador. El ministerio de Economía y el de Asuntos Exteriores han sostenido una dura pugna por la asignación de los fondos con criterios diferentes (de rentabilidad económica el primero y con motivaciones diplomáticas el segundo) poco acordes, en cualquier caso con los que predominan en los países más progresistas en este terreno. Economía ha ganado la partida a Exteriores en la mayor parte de los casos.

    * La Agencia Española de Cooperación no ha podido llevar a cabo una estrategia coherente y autónoma debido tanto a la pugna institucional ya mencionada, como al hecho de que carecía de suficiente personal capacitado y motivado por los problemas del subdesarrollo. Buena parte de su plantilla estaba formada por personal procedente del mundo diplomático, cuya perspectiva no es exactamente la idónea para impulsar un tipo de cooperación no interesada. De ahí la escasa seriedad con la que se establecían criterios de asignación de los fondos, la poca claridad existente en el terreno de las prioridades y la casi nula importancia concedida a la actividad evaluadora.

    * Como consecuencia de todo lo anterior, la política de cooperación estaba más orientada a mantener la influencia política, económica y cultural de nuestro país en Iberoamérica, que a apoyar las iniciativas de los países más pobres destinadas a mejorar las condiciones de vida de los sectores sociales más desfavorecidos.

3. Las oportunidades que abría la nueva Ley de Cooperación

    Respecto a la situación descrita, la discusión y aprobación de una Ley de Cooperación Internacional presentaba varias virtualidades potenciales, lo que hizo que fuera demandada no sólo por los partidos, sino por las principales Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo y por el Movimiento 0,7%. Entre ellas destacan:

    a) Que el parlamento pudiera establecer unos criterios claros, consensuados y ambiciosos sobre la cooperación española respecto a sus metas, recursos, instrumentos, destinatarios (países y sectores), agentes implicados, etc. Criterios que, una vez fijados, impidieran una oscilación partidista de la práxis de la cooperación.

   b) Evitar, de este modo, la tendencia observada a que las distintas instancias de la administración actuasen en este campo con absoluta discreccionalidad, subordinando la marcha de esta actividad a otras prioridades más importante para el gobierno y políticamente "más rentables" (p.e. el cumplimiento de los criterios de convergencia de Maastricht).

   c) Reconducir la práctica de la cooperación, superando las deficiencias señaladas en el anterior epígrafe, especialmente la orientación comercial de la ayuda, e introduciendo mejoras como el establecimiento de planes plurianuales de financiación o el reconocimiento de las ONGs y los cooperantes como agentes sociales particularmente válidos para la cooperación.

   d) Utilizar la discusión sobre la Ley para generar una mayor conciencia social sobre la necesidad de promover la solidaridad internacional en todas sus formas. Con frecuencia, el debate parlamentario suele ser ocasión de propiciar también una reflexión social y de lograr una mayor definición e implicación de los distintos grupos parlamentarios.

    No obstante, entre los sectores sociales más favorables y comprometidos con la cooperación para el desarrollo, existían también serios recelos ante la posibilidad de que, finalmente, se aprobara una ley que, lejos de permitir rectificar los errores acumulados desde los años 80, sirviera para consolidarlos y sancionarlos legalmente.

    Estas sospechas no carecían de fundamento, pues el PP no se había caracterizado por disponer de un modelo de cooperación muy definido, su matriz ideológica conservadora-liberal no parecía idónea para fundamentar una clara apuesta por una política avanzada en este campo y, como punto de partida para la redacción de la ley había elaborado un borrador muy similar al texto que el PSOE no había logrado aprobar algunos años antes.

    A lo largo del tiempo en el que distintas comisiones discutieron el proyecto de ley presentado por el gobierno y los representantes de los grupos parlamentarios presentaban sus enmiendas, se produjeron opiniones muy críticas de las ONGs y de la Plataforma 0,7%, asociaciones promotoras de la cooperación, ya que la redacción del texto se aproximaba más a lo que auguraban los presagios negativos de algunas voces críticas, que a las ilusiones de los que confiaban en una reforma profunda de la estrategia española de cooperación.

    No resulta irrelevante para comprender el cariz que fue tomando este proceso, recordar que la discusión apenas encontró eco en los medios de comunicación social y que esta casi ausencia de debate serio fue paralela a la incapacidad de las organizaciones solidarias con el Sur para impulsar una movilización social reivindicatica a gran escala. No olvidemos tampoco que los principales afectados por esta ley son ciudadanos de otros estados y que, por consiguiente, no son potenciales votantes.

4. Unos resultados parcialmente decepcionantes

    La palabra decepción refleja con claridad el sentimiento que la ley puede provocar en muchos de nosotros. Y ello se deriva de que, de su lectura, se deduce la escasa voluntad política de que nuestro país se comprometa profundamente con la superación del subdesarrollo. No se trata de que el texto finalmente ratificado asuma unos criterios descaradamente opuestos a los que cabe imaginar en una cooperación sana, sino en la ambigüedad y falta de definición que caracteriza buena parte de la redacción. Esto resulta más significativo aún, cuando se tiene en cuenta que en nuestro contexto político se han producido avances muy notables en los planteamientos sobre la cooperación para el desarrollo (p.e. el libro blanco británico o los criterios del Tratado de Maastricht recogidos en el artículo 130U).

    En concreto varios datos permiten justificar esta valoración con claroscuros:

    a) La Ley deja numerosas cuestiones importantes pendientes de concretar en posteriores reglamento, lo que supone dar una gran manga ancha al ejecutivo o a las instancias inferiores de la administración. Y ello es sospechoso, por cuanto ni siquiera una ley espléndida en sus enunciados podría garantizar una praxis correcta de la cooperación.

    b) Respecto a los principios rectores de la ley, hay que reconocer que, frente a las primeras redacciones, que incluían reconocer entre las finalidades expresas de la cooperación la defensa de nuestros intereses culturales y económicos, finalmente, quedaron claramente establecidos como fines de la misma la promoción de la libertad, de los derechos humanos, de la redistribución de la riqueza y del bienestar material de los pueblos más pobres.

    c) No obstante ciertos párrafos dejan abierta la puerta a una interpretación económicamente interesada de la cooperación y a la amplia utilización de los créditos vinculados que están sometidos actualmente a una fuerte crítica en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE.

    d) Así como las prioridades geográficas que recoge la ley responden más a nuestros intereses culturales, económicos y políticos (Iberoamérica, el Magreb y Oriente Medio) que la situación objetiva de pobreza de las naciones afectadas, las prioridades sectoriales tienen realmente mucho que ver con el impulso del desarrollo humano.

     e) Incluso el casi total consenso logrado al votar el texto definitivo (que contó con el apoyo del PP, CiU y PSOE) puede ser interpretado en varios sentidos. Si bien podía reflejar las bondades de un planteamiento riguroso, también cabía imaginar que, en este asunto, los partidos políticos podían ceder más fácilmente en sus posiciones porque los intereses de los grupos y sectores sociales internos no estaban directamente afectados.

    f) No existe ningún compromiso siquiera tendencial respecto al esfuerzo económico que realizará España en este campo, si bien hay que congratularse de la incorporación de Planes Directores cuatrianuales que pueden dar una mayor consistencia y continuidad a muchos proyectos concretos. Por contra, hay que recordar que mientras la ley se estaba elaborando, el gobierno aprobó un Real Decreto sobre subvenciones y ayudas de Cooperación Internacional que no se encontraba en sintonía con la orientación altruista de la ley.

    g) La autonomía relativa de la política de cooperación, su articulación en los distintos niveles administrativos, las funciones y renovación de la Agencia Española de Cooperación o las competencias del Consejo de Cooperación son, entre otros asuntos importantes, temas que quedan sumamente indefinidos.

    h) En la ley falta una clara referencia a cómo la política de cooperación española se coordinará con otros esfuerzos internacionales y en particular con los de la Unión Europea.

    En definitiva, esta es una ley que puede ser compatible con una política de cooperación verdaderamente responsable y eficaz, pero que de ningún modo podrá evitar que el ejecutivo pueda, de forma legal, mantener una práctica como la que anteriormente se ha criticado.

Pedro J. Gómez Serrano

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