Ahondar en el entramado institucional de poder a escala mundial nos ayuda a comprender mejor cómo se van implantando las reglas de juego del actual sistema económico neoliberal en el que estamos inmersos. Antes de entrar en el análisis de una de las instituciones multilaterales más importantes desde la 2ª Guerra Mundial, quisiéramos destacar algunos aspectos:

• La democracia de "un hombre, un voto" es insostenible en un mundo mayoritariamente empobrecido, por eso las diferentes instituciones intentan camuflarse bajo apariencias pseudodemocráticas cuando en el fondo saben que la realidad es muy distinta.
• Los centros de poder, los centros de decisión, son esencialmente económicos, privados y situados en el Norte rico.
• El papel de la inmensa mayoría de los organismos internacionales es el de ir implantando, poco a poco, los intereses de esos centros de poder mediante una inmensa red tecnoburocrática que filtra las justas aspiraciones que los pueblos pudieran plantear.
• La creciente apatía en unos casos, y la cada vez mayor distancia entre los pueblos y las instituciones en otros, provocan un efecto muy peligroso: el mundo de lo institucional, de vital importancia para el ordenamiento social, se abandona en manos del poder privado transnacional.

Un año antes de la finalización de la 2ª Guerra Mundial, las principales potencias aliadas se reunieron en Bretton Woods (EE.UU.) para preparar las bases de lo que sería el nuevo sistema monetario, financiero y de comercio internacional, que dominaría la economía mundial de posguerra. Se crearon como instrumentos para ello el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), institución ésta última que se ha transformado en la actual Organización Mundial de Comercio (OMC).

Este Nuevo Orden Económico Internacional buscaba conducir la economía mundial por el camino de la apertura de mercados y el libre movimiento de capitales, mercancías y servicios. La tarea del FMI, por ejemplo, consistía en asegurar que en períodos de declive económico, como el registrado durante el período de entreguerras, los países no intentaran solucionar sus problemas mediante una política de comercio proteccionista frente a las importaciones del exterior y el aumento de las propias exportaciones devaluando las monedas nacionales para hacer más competitivos sus productos frente a los de países terceros. El FMI prestaría dinero a los países con dificultades en sus balanzas de pago, con la condición de que sus gobiernos adoptaran medidas internas para mejorar su competitividad, tales como la reducción de costes de producción mediante el recorte de los salarios, la reducción de los gastos gubernamentales mediante el recorte de los gastos sociales, etc.

Por otro lado, el GATT ha promovido un paulatino levantamiento arancelario y una mayor liberalización del comercio mundial. Estas nuevas reglas comerciales han ido abriendo progresivamente los mercados locales a los intereses económicos globales, lo que ha favorecido la expansión de las grandes empresas transnacionales que, por su posición hegemónica y su economía de escala, son las que mayores ventajas y presencia tienen en el comercio internacional.

La otra institución internacional que surge de Bretton Woods es el Banco Mundial. Este organismo nació con el fin de facilitar la financiación para la realización de los grandes proyectos de infraestructuras necesarias para promover el desarrollo industrial y los intercambios comerciales. Después de haber financiado la reconstrucción de Europa tras la 2ª Guerra Mundial, hoy el BM actúa casi exclusivamente en los países del Sur. Según su último Informe Anual, el Banco otorga en la actualidad créditos por valor de 23.000 millones de dólares anuales.

El BM se define como una sociedad para el "Desarrollo", dirigiendo su atención a la potenciación del crecimiento económico, que según el Banco se logra con el crecimiento de la producción nacional, independientemente de las condiciones en que se consiga, de cómo se reparte y del uso que se hace de él. Así el BM ha financiado proyectos desastrosos desde el punto de vista medioambiental y social, sin que además hayan servido para general recursos económicos que hicieran posible el retroceso del hambre en el mundo. En otros casos, han sido financiados proyectos inútiles, faraónicos y costosos que sólo han producido beneficios a las empresas constructoras de los países desarrollados y deudas para los países "beneficiarios".

El BM está formado por un grupo de instituciones financieras, cada una de las cuales tiene asignada una orientación concreta a la hora de prestar dinero para la ejecución de proyectos:

El Banco Internacional para la Reconstrucción y Fomento (BIRF), fue creado en 1945 y es la institución más importante de las que componen el grupo del BM. Su finalidad es la de prestar con tasas de interés de mercado (aunque con un período de gracia de 5 años) para proyectos en Europa y países en "vías de desarrollo" con ingresos anuales per cápita medios. Sólo presta a gobiernos o a proyectos garantizados por los gobiernos.

• La Agencia Internacional de Fomento (AIF), creada en 1960 con la finalidad de ofrecer préstamos a un subgrupo de países del Tercer Mundo con un ingreso per capita anual de 765 $. La AIF fue fundada para asistir a los más pobres entre los pobres y sus créditos son otorgados en condiciones de devolución mucho más flexibles que las ofrecidas por el resto de las agencias del Banco. Según el Informe Anual de 1993, la AIF otorgó préstamos por valor de 6.700 millones de $, la mayoría de los cuales a devolver dentro de los próximos 35-45 años, con períodos de gracia no inferiores a 10 años y sin intereses.

• La Corporación Financiera Internacional (CFI), creada en 1956 con el objetivo de asistir a los países "menos desarrollados" a través de la promoción del crecimiento en el sector privado y la ayuda para movilizar capitales locales y extranjeros con ese fin. Es la fuente de financiación directa más importante del sector privado en los países del Sur. La CIF ofrece créditos al sector privado, asistencia técnica y otros servicios en las áreas del mercado de capitales, reestructuración empresarial, gestiones de riesgo, preparación y evaluación de proyectos, etc.

• El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI), fundado en 1988 con la finalidad de promover la inversión privada extranjera en los países en "vías de desarrollo". La OMGI no presta dinero sino que ofrece garantías o asegura los capitales de los inversores extranjeros contra "riesgos políticos" en los países del Sur (¿recordáis alguno de los puntos del AMI?, pues se parece) y además dispone de servicios de asesoramiento en los países miembros para crear un clima propicio para la inversión privada directa. Las garantías de riesgos políticos otorgados por la OMGI se refieren, entre otras, a la eventualidad de expropiaciones estatales, disturbios civiles o bélicos, ruptura de contratos, etc.

• El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI), surge del Convenio para la Resolución de Disputas sobre Inversiones entre Estados y entre Ciudadanos, firmado en 1965. Su objetivo es estimular el aumento de los flujos de inversión, proporcionando facilidades para el arbitraje y la conciliación de disputas entre gobiernos e inversionistas extranjeros.

El BM ha pasado de 45 miembros originales a 178 en la actualidad. La desigual representación de los países miembros está sancionada por la Carta del Banco Mundial, que indica que los votos de los países serán proporcionales a los fondos aportados por los países miembros. Se trata por consiguiente de un mecanismo no democrático, donde el poder de decisión está condicionado al poder económico de cada miembro.

El siguiente cuadro incluye a los países cuya aportación de capital les otorga un porcentaje de votación superior al 1%. Todos los restantes tienen un poder de voto inferior a dicho porcentaje. Podemos observar como el conjunto de los países industrializados poseen más del 50% de los votos en el BM.

El máximo órgano rector del BM es la Junta de Gobernadores. Cada país miembro designa un Gobernador (generalmente el ministro de Economía o el presidente del Banco Central). Esta Junta se reúne como mínimo una vez al año y aunque decide formalmente las políticas de Banco al más alto nivel los gobernadores prácticamente no participan del quehacer diario del Banco. Cuando adoptan decisiones suelen seguir las recomendaciones del personal técnico y del Directorio Ejecutivo del Banco. Este Directorio es el que controla la política diaria del Banco y aprueba los préstamos después de una compleja y dilatada secuencia de informes y evaluaciones. Finalmente, el Directorio Ejecutivo tiene una autoridad máxima, que es a la vez el presidente del BM. Desde su fundación, el Banco ha tenido siempre presidentes de nacionalidad norteamericana, reflejando así el peso específico de esa nación en el aporte de fondos y en las políticas del Banco.

Los fondos de que dispone el Banco para financiar sus préstamos e inversiones provienen fundamentalmente de dos fuentes:

• Los aportes de los diferentes países miembros bajo la forma de capital integrado, que es el dinero que los gobiernos de los países miembros dan directamente al Banco y el capital exigible, que es el que los países se comprometen a otorgar cuando el Banco se lo solicite.
• Los recursos financieros captados por el Banco en el mercado financiero internacional, mediante la emisión de bonos que, a su vez, tienen por garantía el capital aportado por los diferentes países miembros.

En relación con esta segunda fuente de financiación, como los prestamistas del Banco no corren el menor riesgo de perder sus capitales, puesto que los fondos aportados por los gobiernos miembros constituyen la garantía de cobro, el BM suele pagar tasas de interés inferiores a las habituales en el mercado financiero internacional. Y como suele prestar a tasas de interés cercanas a las comerciales, tiene asegurado, por esta vía, otro flujo constante de fondos hacia sus arcas.

Esto explica, en parte, el volumen cada vez mayor de préstamos otorgados y el crecimiento exponencial de los proyectos financiados por el Banco, pues este gana más dinero cuanto mayor es la cantidad de préstamos aprobados: 23.000 millones de dólares anuales en la actualidad.

Cualquiera que sea el origen de los fondos del Banco, son los ciudadanos de todos los países del mundo los que los aportan, a través de impuestos recaudados por los gobiernos. Y doblemente son los ciudadanos de los países "beneficiarios" los que tienen que devolver dichos fondos a través también de la recaudación impositiva o de los recortes sociales básicos que la población más vulnerable tiene que dejar de percibir. Esto es ya de por sí una razón suficiente para que las personas de todo el mundo ejerzamos el legítimo derecho a participar, opinar e intervenir en las decisiones que toma el Banco respecto al uso de esos recursos financieros.

El Banco Mundial maneja un gran volumen de fondos asociados a proyectos, con lo que en estos momentos es una institución que juega un papel decisivo en la elaboración de estrategias de desarrollo a escala mundial. El Banco además suele vincular el financiamiento de sus proyectos en el mundo a otros préstamos, es decir, que las inversiones del Banco se destinan a proyectos co-financiados, tanto con gobiernos como con otros organismos internacionales. Se calcula que por cada dólar prestado por el BM ingresan otros dos o tres dólares provenientes de otras fuentes.

Tradicionalmente, el BM concentró su financiamiento en grandes proyectos de infraestructura. Sin embargo, a partir de los años ochenta, el centro de las operaciones comenzó a desplazarse hacia la promoción de reformas económicas globales o sectoriales y sus operaciones complementarias de "Reforma de Estado", en una estrategia que pretende estrechar los vínculos de las economías nacionales con la economía mundial y maximizar los espacios para el funcionamiento de los mecanismos de mercado. Esta línea favorece el avance de los presupuestos económicos neoliberales que dominan el actual proceso de globalización de la economía en el ámbito mundial.

Asimismo, se aprecia un incremento de los préstamos destinados al área social (educación, sanidad y vivienda) y una explosión reciente en el área del medio ambiente y recursos naturales. A nivel sectorial, los préstamos destinados a sectores como la agricultura, energía y transporte forman parte de la reforma económica global impulsada por el Banco.

Tanto por el volumen de capitales que maneja, como por las áreas a las que están destinados los préstamos, la actividad del Banco suele suscitar controversia y discusión, puesto que los proyectos financiados tienen habitualmente un fuerte impacto social y ambiental.

Vamos a analizar algunos casos concretos de préstamos otorgados por el Banco que pueden servir de ejemplo para ilustrar algunas de las líneas de actuación que ya hemos apuntado.

Entre finales de la década de 1980 y principios de la de 1990, se conocieron en Brasil las tasas de deforestación más intensas de la historia del país (22.000 km. cuadrados al año). No es mera casualidad que las regiones a la cabeza de este fenómeno fueran precisamente donde tenían lugar dos gigantescos proyectos de infraestructura financiados por el BM: Polonoroeste y Carajás. El primero incluía la construcción de una carretera y un programa de colonización agraria, el segundo un proyecto minero y la construcción de una vía férrea. Entre ambos se conjugaron para producir un desastre humano y ecológico sin precedentes.

El Proyecto Polonoroeste consistía básicamente en la pavimentación de una carretera nacional, hasta ese momento un camino de 1.500 km., que conectaba la superpoblada región centrosur con la virgen y tropical del noroeste. También se concedieron préstamos para las rutas de acceso a la carretera y para la creación de centros rurales para consolidar y atraer a decenas de miles de colonos. El plan se proponía ayudar a los colonos a desarrollar cultivos para la exportación, principalmente cacao y café. Más de 10.000 aborígenes, pertenecientes a más de 40 grupos tribales, algunos de los cuales habían tenido muy poco contacto con la civilización, habían hecho la solicitud para instalarse en la zona.

El Banco justificó su participación en el proyecto argumentando que el proceso de migración a la región ya había comenzado y su intervención haría de la colonización un proceso más ordenado y sustentable. Pero una vez que el proyecto estuvo encaminado, llegaron tantos colonos en tan poco tiempo (cerca de medio millón entre 1981-86) que la agencia oficial de colonización de Brasil se vio totalmente superada en sus esfuerzos por otorgarles títulos de propiedad sobre parcelas de tierra. Los servicios de extensión agrícola y crédito, que se suponía llegarían para apoyar a los colonos, jamás se materializaron.

Para sobrevivir, los colonos quemaron la selva y luego trataron de poner en marcha cultivos anuales, como habas, arroz y maíz. Pero los nutrientes de las cenizas provenientes de los incendios se agotaron pronto y al cabo de uno o dos años las cosechas fueron un fracaso y los cultivadores se vieron obligados a desplazarse o vender sus tierras a grandes propietarios ganaderos. El área deforestada pasó del 1,7% del territorio en 1978 al 16,1% en 1991. Hacia mediados de la década de los 80, los incendios de la selva de la Rondonia atrajeron la atención de los investigadores de la NASA por ser el más rápido cambio ocurrido por causas humanas visible desde el espacio.

Por otro lado, enfermedades mortales amenazaron a los colonos y a los pueblos indígenas. La incidencia de la malaria se aproximó al 100% en algunas áreas y más de 250.000 personas terminaron infectándose. Algunas tribus indígenas estuvieron al borde del exterminio físico a causa de las epidemias del sarampión, con tasas de mortalidad infantil que oscilaban entre el 50 y el 25%.

En el otro extremo de la cuenca amazónica, en el estado suroriental de Pará, la deforestación alcanzó una escala incluso superior. A finales de 1990, cerca de 150.000 km. cuadrados de selva fueron suprimidos a lo largo de una extensa región conocida como el área de influencia del Programa Gran Carajás. Más de las tres cuartas partes de esta destrucción tuvo lugar a ambos lados de los 780 km. de vía férrea financiada por el BM en 1982.

El Banco financió a la compañía minera estatal para construir una vía férrea desde las más grandes reservas mundiales de mineral de hierro hasta el mar. Junto al ferrocarril, el proyecto del BM financió el desarrollo de la mina de hierro Carajás y la construcción de un puerto de aguas profundas en Sao Luis, donde termina la vía férrea. El costo total del proyecto ascendió a más de 3.000 millones de dólares y el Banco lo cofinanció con fondos de la Comunidad Europea y Japón.

Estas inversiones en enormes obras de infraestructura sirvieron de catalizador de un rápido y descontrolado desarrollo en la región, con una expansión desmesurada de establecimientos ganaderos, la minería de oro y los grandes monocultivos de eucaliptos. La construcción por compañías privadas de 34 industrias a lo largo del corredor ferroviario, que funcionarían a base de carbón de leña, desató el desastre ecológico. A pesar de las grandes plantaciones de eucaliptos, en la práctica la selva tropical fue la principal fuente de combustible de estas industrias. Muchas reservas indígenas que poseían zonas de la selva tropical, que se suponían iban a ser protegidas a través de un proyecto especial, fueron además invadidas por campesinos pobres desesperados. Todo este conjunto de actuaciones terminaron por degradar y destruir estas áreas de selva, incluidas las "protegidas".

Los programas de ajuste estructural, promovidos por el FMI y financiados por el BM han generado graves impactos sociales en numerosos países del Sur, pese a lo cual continúan aplicándose a ritmos cada vez más acelerados.

Ghana es uno de los tantos países del África Subsahariana que puso en práctica un PAE durante los años 80 y principios de los 90. El BM y el FMI son las dos instituciones financieras internacionales que recomiendan este tipo de programas, supuestamente para que se equilibren sus indicadores económicos, saneen sus cuentas y puedan cumplir con sus compromisos financieros externos, como es el caso del pago de los vencimientos de la deuda externa.

El Programa de Ajuste logró que algunos indicadores macroeconómicos mejoraran y la infraestructura productiva básica se puso nuevamente en funcionamiento. Sin embargo, las consecuencias sociales del ajuste se abrían camino de forma alarmante. El programa de ajuste implicó un recorte en los gastos destinados a la salud y educación y, por tanto, un incremento en la difusión de ciertas enfermedades perfectamente evitables y el cierre de varios centros educativos. Además, el programa impuso la devaluación de la moneda local y con ello el aumento de los costos de producción de la pesca y, en consecuencia, el precio de todos los productos provenientes de aquella actividad.

El desempleo urbano creció, sobre todo después de que fueran despedidos unos 85.000 empleados, directa o indirectamente vinculados a empresas estatales, como parte de un programa de reestructuración propuesto por el FMI y el BM. Indirectamente, todo este proceso contribuyó a aumentar la tasa de desnutrición.

La producción agrícola para el consumo interno se desplomó, ya que el énfasis puesto en los cultivos de exportación socavó el resto del sector. Los productores de cacao fueron los más beneficiados por el programa de ajuste, aunque constituían apenas el 18% de los productores del país (casi la mitad de la tierra estaba en poder del 7% de los grandes cultivadores de cacao). Para los productores de alimentos dependientes de la demanda interna, no había incentivos económicos disponibles. El resultado fue el descenso de la autosuficiencia alimentaria del país a lo largo de los años 80. Productores de arroz, aceites vegetales y otros cultivos fueron duramente golpeados por productos importados más baratos, consecuencia de las medidas de liberalización comercial.

A tal punto llegaron las consecuencias del PAE, que el BM y otros países donantes crearon un fondo para ayudar a los sectores sociales más vulnerables, con el ilustrativo nombre de "Programa de Acción para Mitigar los Costos Sociales del Ajuste".

Los ejemplos arriba citados sirven para ilustrar el impacto que una buena parte de los préstamos del Banco tienen sobre las personas sencillas de los países destinatarios, así como sobre el ambiente. Sus consecuencias en la vida cotidiana de millones de personas son tan evidentes que ninguna persona responsable debería ignorarlas. Es importante intentar construir una explicación razonable de los factores que influyen en sus políticas, para poder actuar y oponernos a ellas con mayor efectividad. A grandes rasgos, los mismos se pueden agrupar en externos e internos.

Como hemos visto, el BM no es una institución democrática, sino que se rige por el principio de que quienes más aportan tienen mayor poder de decisión. En consecuencia, los países con mayor poder son quienes definen sus políticas y aspiran a que las mismas sirvan a sus intereses. Ello explica que, después de más de medio siglo de préstamos para el "desarrollo" los países ricos sean más ricos y los pobres más pobres. Es importante destacar que no se trata de incompetencia del Banco (ni de otros organismos internacionales como el FMI), sino de la aplicación de políticas que sirven a unos en detrimento de otros.

Un buen ejemplo de lo anterior está explicitado en un documento del propio Departamento del Tesoro de los EE.UU. ("The Multilateral Development Banks: increasing U.S. exports and creating U.S. jobs"), en el que se muestra como la participación de los Estados Unidos en la banca multilateral representa un gran negocio para las firmas norteamericanas que operan en el exterior y además un aumento del empleo, con altos salarios, para la propia economía estadounidense. En el documento se afirma que desde la fundación del BM en 1945, EE.UU. ha sido el miembro contribuyente más importante, pero también ha sido el más beneficiado en términos de contratos otorgados a empresas estadounidenses.

Las políticas del BM se vinculan esencialmente a dos factores: la creencia ciega en el progreso y el crecimiento económico que profesan los cuadros directivos del Banco (y que por ello mismo siguen siendo directivos) y los intereses corporativos propios de la burocracia del Banco.

En cuanto al primer factor, el fundamento de todas las políticas del BM descansa en la fe ciega en el modelo de desarrollo occidental. Para el BM sólo puede haber un modelo de desarrollo, nacido de la aplicación generalizada de la técnica y la ciencia a la producción. El éxito de ese desarrollo debe medirse necesariamente en términos cuantitativos: el crecimiento económico, cuantificado a partir de los indicadores macroeconómicos convencionales. Las ideas sobre las que descansa el actuar del BM sostienen que ese crecimiento y ese desarrollo terminarán por resolver, tarde o temprano, los problemas sociales.

Sobre la base de estos presupuestos, y sobre todo cuando se cree que ellos deben ser generalizados a todo el planeta, no es de extrañar que la destrucción ambiental o las consecuencias negativas sobre los supuestos beneficiarios de los proyectos, sean considerados por el Banco como costos sociales inevitables a corto plazo, pero que en el largo plazo redundarán en un progreso al que estamos, según esta visión, abocados.

Desde esta perspectiva, no es extraño que el Banco promueva precisamente aquellos proyectos tendientes a crear las bases de una sociedad "moderna" integrada al mercado mundial, independientemente de las necesidades inmediatas de la población y de los costos sociales que implican. En este sentido, los préstamos han estado prioritariamente orientados a obras de infraestructura, que supuestamente echarían las bases de una economía desarrollada.

El segundo factor, los intereses corporativos de la burocracia del Banco, también hay que tenerle en cuenta. Como ha sido señalado más arriba, el Banco toma prestado dinero en el mercado financiero a tasas de interés inferiores a las que presta los fondos propios. En este sentido, se comporta como cualquier entidad bancaria privada. Esta situación explica que el objetivo central del Banco sea el de prestar dinero, cuanto más mejor. El Banco se beneficia más por la cantidad que por la calidad de los préstamos, de ahí la tendencia a aprobar proyectos gigantescos. El resultado es que el Banco presta cada vez más dinero por funcionario o técnico ocupado.

Esta lógica interna del Banco, esta forma de organización y el modo en que se toman las decisiones hacen extremadamente difícil la posibilidad de que el Banco rectifique, por iniciativa propia, la aprobación de alguno de los proyectos, aún ante la evidencia de que sus consecuencias serán desastrosas desde el punto de vista social o ambiental. Las veces que ha modificado o desestimado sus propuestas iniciales ha sido gracias a la concienciación y la denuncia social, no solo por parte de las poblaciones afectadas sino también con el apoyo solidario de organizaciones sociales y ciudadanas de todo el mundo.

Juan Velázquez